馮俏彬:將提高專項債的效能問題作為2023年積極財政政策的重要考量

                  杜濤2023-01-09 10:16

                  經濟觀察網 記者 杜濤 2023年1月7日下午,在中關村華夏新供給經濟學研究院、中國新供給經濟學50人論壇主辦的2022年第四季度宏觀形勢分析會上,華夏新供給經濟學研究院學術委員會委員馮俏彬表示,在關注專項債加力的同時,還應該關注提效的問題,將提高專項債的效能問題作為2023年積極財政政策的重要考量。

                  1月初,財政部部長劉昆在接受媒體采訪時表示,加力,就是要適度加大財政政策擴張力度。一是在財政支出強度上加力。統籌財政收入、財政赤字、貼息等政策工具,適度擴大財政支出規模。二是在專項債投資拉動上加力。合理安排地方政府專項債券規模,適當擴大投向領域和用作資本金范圍,持續形成投資拉動力。三是在推動財力下沉上加力。持續增加中央對地方轉移支付,向困難地區和欠發達地區傾斜,兜牢兜實基層“三保”底線。

                  2022年新增專項規模是在3.65萬億左右,馮俏彬預計,2023年估計不會小于2022年的規模。

                  馮俏彬認為,從2022年專項債的使用情況來看,一方面起到了一定的作用,保投資、穩增長、護經濟大盤,使固定資產投資保持了一定的增速。另外,從專項債本身來看,發行進度加快,期限變長,利率降低,總體的投資使用方向也是合理的,對穩投資、穩增長,護經濟大盤方面起到了重要的作用。

                  馮俏彬提出,另外一方面來看,專項債使用上確實也存在很多問題。

                  第一,最大的問題是好項目少,且項目前期準備不夠充分,部分專項債用于一些基礎性、公益性項目,未來沒有收益或收益很少不能覆蓋本息,為未來留下隱患。有些項目的前期準備工作不夠充分,后期不斷調整。去年底很多地方在做調整,而且調整的比例不小,這反映出在項目側是有很大問題的。

                  第二,我們希望起到專項債務起到穩投資、穩增長的作用,但是實際過程中,整體來看,專項債的發行速度快于撥付速度,撥付速度快于實際支出進度,轉化為實物工作量也需要加快使用進度。而黨中央、國務院不斷強調要加快專項債轉化為實物工作量的進度。

                  第三,一些地方反映資本金到位難,配套資金不足。去年的3.65萬億元新增地方政府專項債中用于資本金的大概只有2400億元。

                  第四,地方政府的還本付息和還債高峰的問題,地方政府的還本付息壓力山大,一定程度上加大了地方政府完成“三保”的壓力。

                  馮俏彬還表示,2023年積極財政政策要加力增效,專項債不僅要加力,更加要提效,主要是五個方面:一是專項債使用要堅守 “初心”。專項債之所以叫專項債,是為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。如果專項債務中相當一部分用于基礎性、公益性這種社會效應比較高,經濟效應比較低的項目,從根子上說這種項目就不適合專項債。所以,需要反復強調專項債,不適用基礎性、公益性項目的建設開發,要考慮就要用別的資金來對應。

                  二是即使是那些未來能夠覆蓋本息的一些支出專項債也要加快使用進度,盡早形成實物工作量。這實際上是項目的準備和設計的問題,目前實際工作中,在專項債的問題上,“錢等項目”是很明顯的,專項債的問題固然有專項債的問題,但是更大的問題是在項目側。

                  三是要解決好專項債項目的資本金問題?,F在地方政府資金來源比較少,可用于資本金的來源和數量都不足,怎么樣開發出一些新的資本金來源?可以從幾個方式可以考慮,首先是要將25%的專項債資金可用于資本金的政策用足用好,如果使用范圍實在不能擴大,就要考慮提前上一些能符合條件的項目;其次是加快下達政策性開發性金融額度,為項目資本金搭橋;再次是考慮增加預算內投資,放大項目資金來源;最后是增發地方政府一般債,轉用于項目資本金。

                  四是深化投融資體制改革。近年來,我們在債務研究中發現,很多問題從不同角度均指向投融資體制改革。所謂投融資,一方面是融資,還有一方面是投資。財政主要管融資,當然其中的市場機制也很重要,專項債就是一種財政融資。但是更核心的另一面是投資,即項目問題。目前專項債使用中比較明顯的問題是項目和資金的不夠匹配(城投債部分也存在這個問題),需要還本付息的專項債越來越多用于沒有多少經濟收益的公益性項目。未來要通盤考慮各類資金和各類項目的搭配關系,以多樣化的資金來源匹配多樣化的項目要求,對于那些關系國家經濟中長期發展需要,基礎性、公益性比較強的項目,主要通過財政預算內投資、發行國債的方式匹配資金。對于地方政府責權范圍內的公益與社會事業建設,要考慮以一般債進行支持。專項債還是要堅定不移地選擇收益能自求平衡的項目。

                  五是當務之急建立專項債和一般公共預算之間的“防火墻”。我們在地方調研中已經大量發現這樣的問題,如果明年經濟還在恢復期,房地產市場現在也還在恢復期,土地出讓收入繼續下行,地方政府的債務風險若是比較明顯暴露的情況下,兩者(專項債和一般公共預算)之間沒有一個防火墻的話,將專項債用于還債或者其他基本支出方面就可能就成為一個比較普遍的現象,進而影響“三保”、影響基本的社會管理和公共服務提供,帶來經濟社會的不穩定因素,要堅決防止這類情況發生。 

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                  財稅與環保新聞部主任
                  長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
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